論文第一作者宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長、二級教授，廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”，貴州民族大學(xué)特聘教授、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊領(lǐng)銜人，博士生導(dǎo)師。

民族區(qū)域自治制度的法治實(shí)踐

——慶祝中華人民共和國成立70周年

宋才發(fā) 郝海燕

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，呼和浩特 010070)

以民族區(qū)域自治制度為核心的民族區(qū)域自治法是一部在法律位階上僅次于憲法的基本法，由憲法和民族區(qū)域自治法賦權(quán)的民族區(qū)域自治制度，是解決當(dāng)代中國民族問題的一項好制度，是與全國人民代表大會、多黨合作與政治協(xié)商、基層群眾民主自治相比肩的四大基本政治制度之一。新中國成立70年的輝煌實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治是一條中國特色解決民族問題的正確道路，彰顯了各民族多元一體的政治優(yōu)勢，有利于推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定和國家統(tǒng)一，引領(lǐng)各族人民齊心協(xié)力邁向“全面建成小康社會”“全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的康莊大道。筆者和本刊謹(jǐn)以此文敬獻(xiàn)給共和國70周年華誕。

一、民族區(qū)域自治制度的法治指引

奠定了黨解決民族問題的基本政策。民族區(qū)域自治制度是隨著中國共產(chǎn)黨早期的民族政策，在革命根據(jù)地和解放區(qū)的推行逐漸形成和發(fā)展起來的，它是毛澤東思想豐富和發(fā)展馬克思列寧主義民族理論的一個里程碑。1922年7月中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過的《宣言》，首次制定了解決中國國內(nèi)民族問題的綱領(lǐng)。1931年在江西瑞金召開的“中華工農(nóng)兵蘇維埃第一次全國代表大會”，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《關(guān)于中國少數(shù)民族問題決議案》，正式提出了建立民族區(qū)域自治的早期主張。1938年毛澤東在中共六屆六中全會上，提出要用民族區(qū)域自治的辦法，保障少數(shù)民族群眾管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。“允許蒙、回、藏、苗、瑤、彝、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同抗日原則下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一的國家。”[1]1939年毛澤東在《中國革命和中國共產(chǎn)黨》中，較全面地論證了“中國是一個由多數(shù)民族結(jié)合而成的擁有廣大人口的國家”[2]，并且首次使用“中華民族”的概念來概括和替代“各民族”的提法。陜甘寧邊區(qū)政府在全國率先把黨的民族區(qū)域自治政策，作為解決邊區(qū)民族問題的一項基本政策寫進(jìn)了《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》，率先在回族、蒙古族聚居區(qū)建立了回族、蒙古族自治區(qū)、自治鄉(xiāng)。經(jīng)中共中央政治局批準(zhǔn)同意，《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》作為邊區(qū)政府解決民族問題的實(shí)踐經(jīng)驗，發(fā)表在1941年5月1日出版發(fā)行的《新中華報》上。隨著中華民族抗日戰(zhàn)爭的全面勝利和中國人民解放戰(zhàn)爭的勝利推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治政策在整個解放區(qū)迅速得到實(shí)現(xiàn)。1947年5月1日按照黨的民族區(qū)域自治原則，以烏蘭夫為代表的內(nèi)蒙古地區(qū)共產(chǎn)黨人，在原偽滿洲國陸軍興安軍官學(xué)校禮堂召開“內(nèi)蒙古人民代表會議”，正式宣告成立“內(nèi)蒙古自治政府”。這是中國共產(chǎn)黨建立的第一個少數(shù)民族自治區(qū)政府機(jī)構(gòu)，為新中國成立后在全國廣泛而普遍地實(shí)施民族區(qū)域自治制度，提供了極其寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗和典型范例。1949年9月21日至30日“第一屆中國人民政治協(xié)商會議”在北平隆重舉行，莊嚴(yán)宣告中華人民共和國中央人民政府成立，民主選舉毛澤東為中央人民政府主席。大會通過了具有法律效力的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，明確規(guī)定按照少數(shù)民族聚居人口的多少和區(qū)域范圍的大小，分別建立不同類別的自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)。這是在中國民族區(qū)域自治法制史上的一個偉大創(chuàng)舉，標(biāo)志著執(zhí)政黨解決民族問題基本政策的最終形成。一部厚重的中華人民共和國歷史，在本質(zhì)上既是一部由56個民族共同締造、統(tǒng)一的多民族國家的歷史，也是一部中華民族命運(yùn)共同體意識不斷增強(qiáng)、不斷明晰、不斷升華的歷史。

確立了政府處理民族事務(wù)的法律制度。新中國成立后的1952年2月，中華人民共和國政務(wù)院制定并頒行《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實(shí)施辦法的決定》《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》兩個行政法規(guī)。全國各地自治立法機(jī)關(guān)與之相適應(yīng)，也先后制定出臺了地方法規(guī)和單行條例，對各級政府處理民族事務(wù)從法規(guī)制度上予以規(guī)范。所有這些立法實(shí)踐活動，實(shí)質(zhì)上成了制定民族區(qū)域自治法的雛形。1982年9月中共十二大對“文化大革命”造成民族工作全局性破壞及其嚴(yán)重后果，進(jìn)行了系統(tǒng)地?fù)軄y反正和正本清源，振聾發(fā)聵地提出了“民族團(tuán)結(jié)、民族平等和各民族的共同繁榮是關(guān)系到社會主義事業(yè)前途和命運(yùn)”重大問題的著名論斷，為憲法對當(dāng)代中國民族問題的撥亂反正提供了理論依據(jù)。1982年12月第五屆全國人大五次會議通過的新《憲法》(史稱“八二憲法”)，不僅對公民的基本權(quán)利和國家權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置，重新作了重要的充實(shí)和更加明確的規(guī)定，而且對民族自治地方的行政地位、自治權(quán)的行使等相關(guān)事宜，做出了具體而明確的法律授權(quán)。1984年5月31日第六屆全國人民代表大會二次會議通過《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，依據(jù)憲法的法律規(guī)定和明確授權(quán)，以基本法的形式把執(zhí)政黨的民族區(qū)域自治政策固定下來。它標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度作為各級政府處理民族事務(wù)的一項基本政策，從立法上完成了它的系統(tǒng)化、制度化和法律化過程，實(shí)現(xiàn)了民族區(qū)域自治制度由黨的一貫政策主張到法律規(guī)定的質(zhì)的升華�！睹褡鍏^(qū)域自治法》在“序言”中明確規(guī)定，民族區(qū)域自治制度是“國家的一項基本政治制度”[3]，“在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)”[4]的國家制度。賦予基本法權(quán)威的民族區(qū)域自治制度，本能地體現(xiàn)了國家意志和人民意志，它不僅以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而且還體現(xiàn)為對國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和所有社會成員，具有普遍的、強(qiáng)制性的約束力。2001年2月28日第九屆全國人大二十次會議，又根據(jù)實(shí)際情況對《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了系統(tǒng)修改完善，標(biāo)志著民族區(qū)域自治制度的法治化進(jìn)程進(jìn)入了一個新階段，成了指引中國如何依法解決民族問題的法治體系，即民族區(qū)域自治政策、民族區(qū)域自治法律和民族區(qū)域自治制度這個“三位一體”的、嚴(yán)密而完整的民族法律體系。民族區(qū)域自治法這部基本法，既是“文武之道”，也是我國治國之道。因為民族區(qū)域自治除了基本政治制度功能之外，還以法的形式規(guī)范了社會主義的民族關(guān)系、民族自治地方與上級國家機(jī)關(guān)的關(guān)系。它指引國家民族事務(wù)和民族自治地方民族事務(wù)的治理規(guī)范化和法治化，在法治的軌道上運(yùn)行。除此之外，國家還頒布了《城市民族工作條例》《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，把政府處理民族事務(wù)的法律規(guī)范落實(shí)到最基層。2005年為配合貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定，中央人民政府制定出臺了《國務(wù)院實(shí)施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》，確保各級政府機(jī)關(guān)開展民族工作、處置民族事務(wù)、進(jìn)行民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育等，有法可依、執(zhí)法有據(jù)，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供良好的法治環(huán)境。新中國成立70年尤其是改革開放40年的豐富實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度是實(shí)現(xiàn)各民族一律平等的思想基礎(chǔ)和制度保障，是解決當(dāng)代中國民族問題的一項基本制度;民族區(qū)域自治法是民族區(qū)域自治實(shí)踐的科學(xué)結(jié)晶，不愧是一部指引依法解決當(dāng)代中國民族問題的好法律。

夯實(shí)了實(shí)施民族區(qū)域自治制度的法治基礎(chǔ)。民族區(qū)域自治法治建設(shè)實(shí)踐，是在認(rèn)真總結(jié)執(zhí)政黨實(shí)施民族區(qū)域自治政策，提煉民族區(qū)域自治實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。民族區(qū)域自治法治建設(shè)的主要內(nèi)容，從法律法規(guī)體系建設(shè)上說，它包括關(guān)于民族區(qū)域自治的國家根本法、專門法律，國家法律中有關(guān)民族區(qū)域自治的法律規(guī)定，有關(guān)民族區(qū)域自治的行政法規(guī)、地方性法規(guī)，以及各級民族自治地方立法機(jī)關(guān)制定的“自治條例”和“單行條例”。從法治基礎(chǔ)的建設(shè)歷程上說，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：(1)新民主主義革命時期自治法規(guī)建設(shè)。1936年10月陜甘寧省豫海縣回民自治政府，制定第一個民族自治法規(guī)《陜甘寧省豫�？h回民自治政府條例》。1946年4月23日“陜甘寧邊區(qū)第三屆參議會第一次大會”，在指導(dǎo)陜甘寧邊區(qū)政權(quán)建設(shè)的憲法性文件《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》中，第一次使用了“自治法規(guī)”概念，明確規(guī)定：“邊區(qū)各少數(shù)民族，在居住集中地區(qū)，得劃成民族區(qū)，組織民族自治政權(quán)，在不與省憲抵觸原則下，得訂立自治法規(guī)。”[5]1947年5月1日內(nèi)蒙古自治政府在烏蘭浩特成立，內(nèi)蒙古人民代表大會通過了《內(nèi)蒙古自治政府施政綱要》和《內(nèi)蒙古自治政府暫行組織大綱》[6]。新民主主義革命時期出臺的這些自治法規(guī)，為新中國成立后的民族區(qū)域自治法治建設(shè)奠立了堅實(shí)基礎(chǔ)。(2)新中國建國初期民族區(qū)域自治法治建設(shè)。新中國建國初期民族區(qū)域自治法治建設(shè)實(shí)踐活動，集中體現(xiàn)在制定起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》上。譬如，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》“第六章民族政策”，就對民族區(qū)域自治制度的確立和法治建設(shè)做出了明確而具體的規(guī)定。1952年2月22日第125次政務(wù)院會議通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》，規(guī)定在全國普遍實(shí)施民族區(qū)域自治制度的基本原則、基本形式和基本內(nèi)容，并且首次規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以制定單行條例。新中國成立后頒布實(shí)施的“五四憲法”，總結(jié)了自內(nèi)蒙古自治政府成立以來的實(shí)踐經(jīng)驗，為民族區(qū)域自治法治建設(shè)鋪平了道路。(3)“八二憲法”頒布實(shí)施以來的民族區(qū)域自治法治建設(shè)。國家實(shí)行改革開放后的1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議制定了實(shí)施改革開放后的新憲法(史稱“八二憲法”)。在對民族區(qū)域自治法治建設(shè)的法律規(guī)定和法律授權(quán)方面，“八二憲法”超過了以往任何一部憲法。1984年5月頒布實(shí)施的《民族區(qū)域自治法》，就是依據(jù)“八二憲法”的法律規(guī)定和法律授權(quán)制定出臺的。2001年國家最高立法機(jī)關(guān)又根據(jù)全方位改革開放形勢發(fā)展和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化實(shí)踐的需要，對民族區(qū)域自治法的內(nèi)容進(jìn)行了全面系統(tǒng)地修改、補(bǔ)充和完善，使之成為隨后一切有關(guān)民族立法的法律依據(jù)。然而從總體上看，民族地區(qū)的法治建設(shè)還存在諸多與全面推進(jìn)依法治國不相適應(yīng)的地方。譬如，有些社會成員尊法、用法、守法和依法維權(quán)意識不強(qiáng);有些地方存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)實(shí)問題;有些黨員干部和執(zhí)法人員依法辦事觀念不強(qiáng)，甚至繼續(xù)存在選擇性執(zhí)法的問題等。自中共十八大以來，隨著執(zhí)政黨和中央政府“全面建成小康社會”“全面深化改革”“全面依法治國”實(shí)踐的有序推進(jìn)，民族自治地方進(jìn)一步加強(qiáng)了民族區(qū)域自治法治建設(shè)，進(jìn)一步加夯實(shí)了實(shí)施民族區(qū)域自治制度的法治基礎(chǔ)，為民族地區(qū)全面推進(jìn)依法治國打下了堅實(shí)的社會基礎(chǔ)。

取得了踐行民族區(qū)域自治制度的基本經(jīng)驗。要用改革開放的眼光看待新中國70年的實(shí)踐進(jìn)程，運(yùn)用辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法認(rèn)識和評價改革開放取得的巨大成就，以更大的政治勇氣和政治智慧總結(jié)民族區(qū)域自治制度取得的基本經(jīng)驗。新中國成立70年尤其是改革開放40年來，國家的經(jīng)濟(jì)總量不斷躍上新臺階，已經(jīng)發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體;我國已經(jīng)成為第一大貨物貿(mào)易國、第一大工業(yè)國、第一大外匯儲備國;綜合國力和國際競爭力發(fā)生了質(zhì)的飛躍，連續(xù)多年對世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率超過30%，已經(jīng)躋身于中等偏上收入國家行列，人民的生活質(zhì)量水平獲得了極大地改善和提高[7]。建設(shè)高度民主、高度文明的社會主義民主與法治體制，是我國在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下為之奮斗的目標(biāo)。執(zhí)政黨和中央政府提出要大力發(fā)展社會主義民主政治，大力推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政、建設(shè)社會主義法治國家的實(shí)踐進(jìn)程，這是中國經(jīng)過70年探索實(shí)踐后得出的科學(xué)結(jié)論。與此相適應(yīng)，70年民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐歷程，同樣證明執(zhí)政黨選擇民族區(qū)域自治制度形式，作為執(zhí)政黨和中央人民政府解決民族問題的道路是非常正確的，作為國家基本政治制度的民族區(qū)域自治制度是無比優(yōu)越的。從立法和執(zhí)法的視角進(jìn)行總結(jié)，對民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐可以歸納出5個方面的基本經(jīng)驗：(1)堅持民族區(qū)域自治，必須切實(shí)保障民族自治地方根據(jù)本地實(shí)際情況貫徹執(zhí)行國家的法律法規(guī)和政策;(2)堅持民族區(qū)域自治，必須大量培養(yǎng)少數(shù)民族的各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人;(3)堅持民族區(qū)域自治，民族自治地方必須發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗精神，努力發(fā)展本地的社會主義事業(yè)，為國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會發(fā)展做出貢獻(xiàn);(4)堅持民族區(qū)域自治，國家必須根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，努力幫助民族自治地方加速經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展，盡快縮小與沿海地區(qū)和內(nèi)地發(fā)達(dá)地區(qū)的差別;(5)堅持民族區(qū)域自治，必須在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，反對大民族主義，主要是反對大漢族主義，也要反對地方民族主義[8]。我國“全面建成小康社會”“全面深化改革”已進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，剩下來的基本上都是難啃的硬骨頭。改革越向社會縱深推進(jìn)，發(fā)展中的問題和發(fā)展起來后的問題越麻煩，要解決的利益關(guān)系問題比以往會更敏感復(fù)雜，要攻克的體制機(jī)制痼疾也比以往更加頑固，所有這些繁重的、錯綜復(fù)雜的矛盾，都是當(dāng)下“全面建成小康社會”“全面深化改革”必須認(rèn)真面對的。民族團(tuán)結(jié)是各族人民共同的生命線，必須筑牢中華民族共同體意識，促進(jìn)各民族像石榴籽一樣緊緊地抱在一起。民族自治地方要借鑒運(yùn)用70年來的基本經(jīng)驗，把加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為今后一個時期內(nèi)戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性的工作來抓，把縮小發(fā)展差距作為關(guān)注的重點(diǎn)，妥善應(yīng)對和處置社會主義初級階段的各種民族問題。譬如，2008年在西藏拉薩市發(fā)生“3.14暴力犯罪”事件，2009年在新疆烏魯木齊市發(fā)生“7.15打砸搶燒嚴(yán)重暴力犯罪”事件，有些人借此攻擊民族區(qū)域自治政策，認(rèn)為這是實(shí)行民族區(qū)域自治制度帶來的嚴(yán)重后果，要求取消民族區(qū)域自治制度。為此習(xí)近平在2014年中央民族工作會議上一錘定音：民族自治地方必須堅持和發(fā)展民族區(qū)域自治制度、貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，“取消民族區(qū)域自治制度這種說法可以休矣”[9]。某些偶然發(fā)生的經(jīng)濟(jì)摩擦和民事糾紛問題，不只是在民族自治地方和少數(shù)民族地區(qū)有，在其他地區(qū)同樣存在。各級民族自治地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)，在處置這些問題的時候應(yīng)當(dāng)采取實(shí)事求是的態(tài)度，對具體問題進(jìn)行具體分析，既不能把什么問題都往“民族問題”上扯，也不能隨意扣上“民族主義”的大帽子，確實(shí)屬于什么性質(zhì)的問題，就應(yīng)當(dāng)按照什么性質(zhì)的問題處理。對極少數(shù)損害國家和民族根本利益、與人民為敵的害群之馬，國家權(quán)力機(jī)關(guān)對他們必須堅持“抬頭就打”的原則，決不能心慈手軟、姑息養(yǎng)奸，否則就是對國家和民族地區(qū)人民的犯罪。

二、民族區(qū)域自治制度的法治碩果

為少數(shù)民族人權(quán)保障提供特殊保護(hù)。少數(shù)民族人權(quán)特殊保護(hù)的內(nèi)容，既包括依法明晰少數(shù)民族群體依法享有的特殊權(quán)利，也包括對少數(shù)民族人權(quán)實(shí)施有效保護(hù)的特殊保護(hù)措施。少數(shù)民族人權(quán)的特殊權(quán)利，不是指某種只有少數(shù)民族成員獨(dú)特享有的特殊權(quán)利，而是指政策、法律法規(guī)專門針對少數(shù)民族做出規(guī)定的權(quán)利。譬如，《民族區(qū)域自治法》就明確規(guī)定，少數(shù)民族成員依法享有在公開抑或私下場合使用本民族語言的權(quán)利。法律法規(guī)規(guī)定少數(shù)民族成員特殊權(quán)利的目的，是為了保證少數(shù)民族在人口比例上屬于“少數(shù)”“極少數(shù)”的群體，能夠在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)抑或依法享有與其他民族成員同樣的平等權(quán)利。法律法規(guī)規(guī)定對少數(shù)民族人權(quán)實(shí)施的特殊保護(hù)措施，不是通過法律硬性規(guī)定少數(shù)民族成員享有某種特殊權(quán)利，而是要求行使公權(quán)力的國家權(quán)力機(jī)關(guān)和各級政府機(jī)關(guān)，必須依法承擔(dān)一定的“消極不作為義務(wù)”和“積極作為義務(wù)”。法律法規(guī)規(guī)定的“合法的差別待遇”，只要是為了全社會的共同利益，貫徹各族人民在法律面前一律平等的原則，這種差別待遇就不構(gòu)成對其他民族成員的歧視。就當(dāng)下中國保護(hù)少數(shù)民族特殊權(quán)利而言，主要有如下幾個方面：(1)保持民族文化方面特性的權(quán)利;(2)維護(hù)宗教信仰方面特性的權(quán)利;(3)保持民族語言特性的權(quán)利;(4)享有同各民族平等、自由交往的權(quán)利[10]。中共十九大報告提出要加強(qiáng)人權(quán)法治保障，表明人權(quán)保障在法治建設(shè)中的地位與價值越來越高，因為法治的目的不只是要維護(hù)正常的社會秩序，更重要的是要切實(shí)保障人權(quán)，維護(hù)人的人格尊嚴(yán)和一切正當(dāng)?shù)�、合法的�?quán)益，保障人權(quán)是全面依法治國的首要目的。70年來在尊重和保障人權(quán)問題上，中國取得了舉世矚目的成就。民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會不斷進(jìn)步，已成為推動少數(shù)民族人權(quán)保障的加速器，這主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是依法保障少數(shù)民族人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán);二是實(shí)現(xiàn)了少數(shù)民族人民當(dāng)家作主和社會平等的權(quán)利;三是建立了符合民族地區(qū)實(shí)際情況的人權(quán)法治化保障體系。2018年12月12日公布的《改革開放40年中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步》白皮書，從消除貧困、確保飲用水安全、人的生命健康權(quán)、改善人的基本居住條件等方面，總結(jié)了40年來公民在生存權(quán)和發(fā)展權(quán)上獲得的根本保障。消滅貧困是中國人權(quán)保障工作的重中之重，用40年時間實(shí)現(xiàn)減貧8.5億人的目標(biāo)，2012—2017年每年有1000多萬人穩(wěn)定脫貧，中國是世界上減貧人口最多的國家，對全球的減貧貢獻(xiàn)率超過70%，減貧成就當(dāng)之無愧的成為中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展的顯著標(biāo)志[11]。依法保護(hù)各族人民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，貫徹落實(shí)國家尊重和保障人權(quán)的法治原則，仍然是當(dāng)下中國最大的人權(quán)和最大的政治。

為民族地區(qū)生態(tài)安全提供法治環(huán)境。從概念上把握和理解生態(tài)安全的基本含義，它是指人類在自然生存與社會發(fā)展諸多方面，不遭受來自自然生態(tài)破壞、生物多樣性危機(jī)、生存環(huán)境污染等不安全因素侵?jǐn)_的保障程度。屬于中國絕對貧困的人群，多集中在高寒區(qū)、山區(qū)、高原區(qū)以及地方病高發(fā)區(qū)等環(huán)境惡劣的生態(tài)脆弱地區(qū)，這些地區(qū)主要包括內(nèi)蒙古、廣西、云南、貴州、寧夏、青海、新疆和西藏8個省(區(qū))。這8個省(區(qū))既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平在全國相對滯后的地區(qū)，又是少數(shù)民族聚居區(qū)和生態(tài)安全脆弱地區(qū)。依法治理民族地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境，在本質(zhì)上就是保障這些地區(qū)的居民的生存權(quán)和國家的生態(tài)安全。中國的國家生態(tài)安全觀，肇始于20世紀(jì)80年代。1979年9月我國制定第一部以保護(hù)自然環(huán)境為標(biāo)志的《環(huán)境保護(hù)法》(試行);1982年第一次把生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃”;1983年明確把保護(hù)生態(tài)環(huán)境確定為“基本國策”;1994年中國成為世界上第一個制定并實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的國家。2000年11月國務(wù)院頒發(fā)《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，要求全國各地依據(jù)綱要精神制定本地生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，盡快扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境狀況日益惡化的態(tài)勢。這是國家首次以中央政府名義頒布維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全的目標(biāo)任務(wù)、對策措施，以法治的途徑提高全民的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。2015年1月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)法》，明確規(guī)定為了保障公眾健康、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，國家在生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”，以保證和促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)長期健康發(fā)展。2016年11月7日第十二屆全國人大代表常務(wù)委員會第二十四次會議審議修訂《固體廢物污染防治法》，又把保護(hù)人體健康、維護(hù)生態(tài)安全寫進(jìn)了這部法律。2017年中共十九大報告，強(qiáng)調(diào)要把保護(hù)人體健康、維護(hù)生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)，作為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計始終堅持下去，對“打好污染防治攻堅戰(zhàn)”做出重大戰(zhàn)略安排，隨后中央政府確立了“打好污染防治攻堅戰(zhàn)”的任務(wù)書、線路圖和時間表。中共中央、國務(wù)院還把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”建設(shè)的總體布局之中。從一定的意義上說，生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)安全型社會建設(shè)，既是中國在21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)綠色崛起的必然選擇，也是執(zhí)政黨探索出來的中華民族偉大復(fù)興的根本道路，中國生態(tài)文明建設(shè)正在引領(lǐng)世界生態(tài)文明的發(fā)展進(jìn)程。改革開放40年來民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了舉世公認(rèn)的成就，但是也留下了諸多積重難返的生態(tài)環(huán)境壓力，各類環(huán)境污染始終處于高發(fā)態(tài)勢。譬如，大氣污染、霧霾等惡劣氣候環(huán)境，已經(jīng)危及到人們的身心健康乃至生命安全。人與自然始終是一種和諧共生的關(guān)系，良好的生態(tài)環(huán)境意味著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高起點(diǎn)。民族地區(qū)自然生態(tài)文明程度的高低，不僅關(guān)系到人與自然之間的和諧問題，而且關(guān)系到人與人之間關(guān)系的和諧問題。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中，強(qiáng)調(diào)必須“堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重”[12]，為民族地區(qū)生態(tài)安全提供法治環(huán)境保障，還老百姓一片清爽明潔的藍(lán)天白云。從嚴(yán)格的意義上說，民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，與民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一致的。無論是扶貧開發(fā)建設(shè)、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，抑或是全面小康社會建設(shè)，都必須遵循大自然的規(guī)律，否則就會遭到大自然的懲罰和報復(fù)。鑒于民族自治地方多處于長江黃河上游地區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)一定要從執(zhí)政黨的指導(dǎo)思想上，明確環(huán)境就是民生、藍(lán)天就是幸福、綠水清山就是金山銀山。必須把不損害生態(tài)環(huán)境作為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展底線，像保護(hù)眼珠子一樣保護(hù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境。中共十九大報告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”部分，要求民族地區(qū)一定要立足“人與自然是生命共同體”的高度，推進(jìn)資源的全面節(jié)約集約利用，推廣清潔低碳的綠色生活方式;要求民族地區(qū)進(jìn)一步健全保護(hù)生態(tài)文明的法律法規(guī)體系，構(gòu)建安全高效的能源體系和多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成人與自然和諧發(fā)展的新格局;要求民族地區(qū)把生態(tài)文明建設(shè)納入和諧社會構(gòu)建范疇，加大對生態(tài)領(lǐng)域行政執(zhí)法力度，健全生態(tài)損害責(zé)任終生追究制度。解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題，既是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急，也是改善民生環(huán)境的迫切需要。2019年3月5日習(xí)近平在參加第十三屆全國人大二次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時指出，在我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的過程中，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)從根本上講是一致的，一定要保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。必須始終堅持民族地區(qū)生態(tài)安全的底線思維，把內(nèi)蒙古建設(shè)成為北方重要的生態(tài)安全屏障[13]。

為民族地區(qū)法治建設(shè)提供根本遵循。民族區(qū)域自治法的法律地位和生命力，不僅在于它是一部僅次于憲法的基本法，而且在于它把民族區(qū)域自治政策具體化、規(guī)范化和制度化，引導(dǎo)人們運(yùn)用法治思維來思考和推進(jìn)民族區(qū)域自治工作。法律的重要作用體現(xiàn)在規(guī)范和應(yīng)用上，任何一部再好的法律，如果不在實(shí)踐中廣泛應(yīng)用而把它束之高閣，那么這部法律的實(shí)際價值也就等于零。同樣道理，民族區(qū)域自治法的核心價值和根本意義，就在于指引民族自治地方法治建設(shè)實(shí)踐，服務(wù)于民族自治地方經(jīng)濟(jì)社社會發(fā)展需要。打鐵還須自身硬，民族自治地方各級領(lǐng)導(dǎo)必須帶頭學(xué)法、用法、尊法和守法，在任何時候和任何情況下都不得為一己之利，以言代法、以身試法、以權(quán)壓法、逐利違法和徇私枉法。只有牢固地樹立法律信仰和法治意識，各級領(lǐng)導(dǎo)能夠自覺依法執(zhí)政、依法行政、依法辦事，人民群眾能夠崇尚法治、依法維權(quán)，民族地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)和民族關(guān)系才能堅如磐石。民族地區(qū)各級黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，只有從本質(zhì)上遏制對權(quán)力的任性，嚴(yán)守法治底線思維、堅持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，才能從根本上形成“為老百姓想問題、辦實(shí)事”的思想自覺和行為習(xí)慣。從新中國成立70年民族法治走過的艱辛歷程看，執(zhí)政黨在民族地區(qū)的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式，既實(shí)現(xiàn)了由“人治”到“法治”的根本轉(zhuǎn)變，也實(shí)現(xiàn)了通過法律、法治來構(gòu)建與維護(hù)社會穩(wěn)定，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和邊疆穩(wěn)固保駕護(hù)航的基本目標(biāo)。法律服務(wù)于民族地區(qū)法治建設(shè)的基本要義，集中地體現(xiàn)在如何有效運(yùn)用法治方式和法治手段上，既包括民族自治地方立法機(jī)關(guān)結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，制定差別化政策、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;也包括制定適合本地經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展需要的“法律補(bǔ)充規(guī)定”和對法律“變通執(zhí)行”的補(bǔ)充條例。因此，以習(xí)近平為核心的黨中央自中共十八大以來，提出了一系列有關(guān)做好民族工作的新理念和新戰(zhàn)略，系統(tǒng)地回答了一系列民族工作的重大理論問題和實(shí)踐問題，中國特色解決民族問題正確道路的優(yōu)越性更加彰顯。民族自治地方各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和權(quán)力機(jī)關(guān)，自覺貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治制度，從立法指導(dǎo)思想上，堅持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合，堅持統(tǒng)一與自治相結(jié)合，逐步建立了高效公平的民族法治實(shí)施體系;從體制機(jī)制上，逐漸形成了民族法治的保障體系;從考核和監(jiān)督機(jī)制上，逐漸健全并嚴(yán)密了民族法治監(jiān)督體系。民族地區(qū)在未來的發(fā)展進(jìn)程中，還必須進(jìn)一步貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法，尤其要加強(qiáng)5個自治區(qū)“自治條例”和“單行條例”的制定工作，加強(qiáng)配套立法、健全民族法規(guī)體系，為民族地區(qū)法治建設(shè)提供根本遵循;還必須善于運(yùn)用法治思維來思考民族地區(qū)深化改革和穩(wěn)定發(fā)展工作，運(yùn)用法治方式推進(jìn)法治建設(shè)實(shí)踐，運(yùn)用糾錯程序保障民族法治體系的有效實(shí)施;還必須從頂層設(shè)計上進(jìn)行司法體制機(jī)制改革，依法對公權(quán)力和公權(quán)力之間的關(guān)系進(jìn)行改革調(diào)整，尤其要恢復(fù)和遵循司法規(guī)律，擴(kuò)大公民的知情權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)，切實(shí)提高司法機(jī)關(guān)的公信力。

為全面建成小康社會提供法治保障。貧窮不是社會主義，社會主義本質(zhì)就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，精準(zhǔn)脫貧、全面建成小康社會，走共同富裕的道路。在中國特色社會主義新時代，民族地區(qū)解放和發(fā)展生產(chǎn)力最根本的任務(wù)，已經(jīng)不再是要不要發(fā)展的問題，而是區(qū)域發(fā)展不平衡和與發(fā)達(dá)地區(qū)相比較發(fā)展太慢的問題。只有推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，才能夠為“中華民族一家親、同心共筑中國夢”奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。誠如習(xí)近平所說：“發(fā)展是解決民族地區(qū)各種問題的總鑰匙。”[14]早在改革開放初期的1986年，中央政府就在全國范圍內(nèi)開展扶貧攻堅工作。經(jīng)過5年多的艱苦努力到1992年底，全國貧困人口首次實(shí)現(xiàn)由1978年的2.5億人減少到8000萬人。1994年3月國務(wù)院制定和發(fā)布的《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出要用7年左右時間解決8000萬貧困人口的溫飽問題。2011年12月中共中央、國務(wù)院在《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中，確定14個集中連片特困地區(qū)、592個重點(diǎn)縣、3萬個貧困村為扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。這些重點(diǎn)貧困縣、貧困村絕大多數(shù)都在民族地區(qū)，民族自治地方是“全面建成小康社會”的一塊短板。2012年11月習(xí)近平在中共十八屆一中全會上指出，人民群眾對美好生活的追求和向往是執(zhí)政黨的目標(biāo)，絕不能讓一個少數(shù)民族、一個貧困地區(qū)掉隊。2013年11月習(xí)近平在“湖南省十八洞村”提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，并且對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧總體思路進(jìn)行了闡釋，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)脫貧必須做到“六個精準(zhǔn)”。2014年國務(wù)院把每年的10月17日設(shè)定為“全國扶貧日”，2015年1月19日習(xí)近平在云南考察時強(qiáng)調(diào)：“扶貧開發(fā)是我們第一個百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，是最艱巨的任務(wù)。”[15]2015年11月中共中央、國務(wù)院做出《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，確立建立健全留守兒童、留守老人、留守婦女和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系，徹底解決民族地區(qū)區(qū)域性整體貧困問題[16]。2017年《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告(2017)》公布，披露民族地區(qū)社會保障反貧困存在6個大問題：(1)地方財政能力弱制約民族地區(qū)社會保障待遇水平;(2)農(nóng)村社保項目經(jīng)辦管理能力薄弱制約反貧困能力;(3)醫(yī)療資源嚴(yán)重不足制約新農(nóng)合反貧困效果;(4)勞動力流動對流出地區(qū)社會保險繳費(fèi)造成沖擊;(5)民族地區(qū)農(nóng)村與城鎮(zhèn)社保待遇水平差距太大;(6)民族地區(qū)反貧困參與單位單一、制度瞄準(zhǔn)率亟待提高[17]。為此，就要把社會保障作為全面建成小康社會的制度保障，使之成為全體人民共享發(fā)展積極成果的基本途徑與制度安排。民族區(qū)域自治法在當(dāng)下的主要任務(wù)，就是為民族地區(qū)全面建成小康社會提供法治保障。中共中央、國務(wù)院把落實(shí)民族區(qū)域自治法的目標(biāo)任務(wù)，作為執(zhí)政黨和中央政府治國理政的頭等大事來抓;把落實(shí)民族區(qū)域自治法同落實(shí)民族地區(qū)脫貧攻堅的現(xiàn)實(shí)任務(wù)結(jié)合起來，迅速在全國打響了“反貧困斗爭”的攻堅戰(zhàn);把2020年作為“收官結(jié)賬年”，明確在現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)下重點(diǎn)解決民族地區(qū)區(qū)域性整體貧困問題，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村貧困縣全部摘帽;建立最嚴(yán)格的脫貧攻堅領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，落實(shí)最嚴(yán)格的扶貧考核、督查和問責(zé)制度。

為中華民族偉大復(fù)興奠定法治基石。近代以降，由于閉關(guān)鎖國和經(jīng)濟(jì)科技落伍，自1840年爆發(fā)的鴉片戰(zhàn)爭開始，治外法權(quán)凌駕于中華法典之上，凡事不訴諸法理而付諸于武力，國外洋人用洋槍洋炮逼著中國人“睜眼看世界”。中國不只是在軍事上、政治上遭受欺凌，而且在經(jīng)濟(jì)上、文化上遭受壓迫，近代中國的歷史是一部令人不堪回首的屈辱史。最為典型的案例，就是與“古絲綢之路”密切相關(guān)的敦煌等地國寶級文獻(xiàn)，成批量的甚至是整體性地遭到列強(qiáng)強(qiáng)盜式的掠奪。覆巢之下無完卵，“落后就要挨打”的慘痛教訓(xùn)時刻警醒國人。5000多年的歷史長河積淀出偉大的中華民族精神，它既是中華文明的根脈，又是中華法治文化的基石。要在21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)，就必須凸顯中華文明的本源性價值，促使傳統(tǒng)文化基因與當(dāng)代中國文化相適應(yīng)，不斷增強(qiáng)文化自覺和文化自信，不斷開創(chuàng)中華法治文化發(fā)展的新局面。譬如，《中華人民共和國民法總則》規(guī)定的平等原則、意思自治原則、公平原則、公序良俗原則、誠實(shí)信用原則和禁止權(quán)利濫用原則等，就屬于貫穿整個民事法律制度和民事行為規(guī)范始終的基本原則，對于規(guī)范民事立法、執(zhí)法和司法，保護(hù)自然人、法人以及非法人組織的合法財產(chǎn)，對于保持法律與道德相輔相成，守護(hù)幾千年形成的道德文明和民生禮俗，尤其是對實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，具有普遍的秩序?qū)�向價值和意義。它們規(guī)范和警示人們在日常經(jīng)濟(jì)生活中，無論何時何地都必須遵循誠實(shí)信用原則，不得有絲毫違背公序良俗的行為發(fā)生。從這個意義上說，全面施行《民法總則》規(guī)定的6個基本原則，本質(zhì)上就是傳承中華法治文化的“精神脊梁”。2019年“中央1號文件”強(qiáng)調(diào)指出，推動鄉(xiāng)村振興的根本目的，就是要維護(hù)好中華民族永續(xù)發(fā)展的根脈，確保到2020年完成中央政府承諾的農(nóng)村改革發(fā)展任務(wù)。尤其要加快補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境和公共服務(wù)短板，推進(jìn)農(nóng)村基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，著力抓好農(nóng)村人居環(huán)境整治3年行動，開展美麗宜居村莊和最美庭院創(chuàng)建活動，培育一批特色鮮明的文化村鎮(zhèn)和文化村寨[18]。農(nóng)村人居環(huán)境整治必須同村級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，同當(dāng)?shù)匚幕�、生活禮俗、風(fēng)土人情相協(xié)調(diào)，以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)施為抓手，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、生活禮俗在鄉(xiāng)村振興中的秩序?qū)�向作用。我國孔圣人講過：“禮失求諸野”。鄉(xiāng)村文化是中華民族文明史的主體，自古以來村莊就是制度文明的載體，“耕讀文明”是中華文明的基礎(chǔ)。早在西漢時代中國就有“二十四節(jié)氣”科普知識，它是古代農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中摸索出來的氣候變化規(guī)律，對幾千年農(nóng)民的春播、夏耘、秋收和冬藏發(fā)揮了直接作用。譬如，現(xiàn)存于中國國家博物館的《耕織圖》石刻(共45圖，其中耕21圖、織24圖)是清朝中期的作品，它真實(shí)的記載和繼承了歷史上農(nóng)村“男耕女織”的豐富經(jīng)驗[19]。筆者以為凡是能夠在歷史上傳承久遠(yuǎn)的文化知識，通常都是與人們的生產(chǎn)生活息息相關(guān)的科學(xué)文化知識，即使是傳統(tǒng)的農(nóng)耕文化和耕讀文明，同樣是當(dāng)代中國不可忽視的文化軟實(shí)力。中華文明以其獨(dú)特的文化魅力，把56個民族凝聚成為一個堅不可摧的命運(yùn)共同體，它是中華人民共和國70年光輝歷史的“魂”和“根”，具有無與倫比的向心力和凝聚力作用。

三、民族區(qū)域自治制度的法治推進(jìn)

構(gòu)建民族地區(qū)貧困治理體系。自20世紀(jì)50年代中期開始到21世紀(jì)中期結(jié)束這段時期內(nèi)，將是以民族自治地方為主體的整個民族地區(qū)，從原來的“絕對貧困落后狀態(tài)”進(jìn)入“全面建成小康社會”的歷史嬗變過程。民族地區(qū)區(qū)域性、整體性貧困的有效治理，既關(guān)系到憲法和民族區(qū)域自治法保障的貧困群體基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題，也關(guān)系到執(zhí)政黨向全國人民做出的莊嚴(yán)承諾問題。中共中央、國務(wù)院把民族地區(qū)貧困人口的整體脫貧，區(qū)域性特困群體整體進(jìn)入小康社會問題，作為民族自治地方貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，在民族地區(qū)推進(jìn)法治社會建設(shè)的標(biāo)志性指標(biāo)和新亮點(diǎn);把在整個民族地區(qū)構(gòu)建扎實(shí)的“反貧困”治理體系，作為“十三五規(guī)劃”期間“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”的治本之策。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興既是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建貧困治理體系須臾不可分離的兩個組成部分。促使以縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距為目標(biāo)的脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)有效銜接，從整體上體現(xiàn)社會主義的本質(zhì)要求，在頂層設(shè)計上已越來越趨于明晰化。譬如，中共中央、國務(wù)院在2018年2月《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，就指出要“做好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)有機(jī)銜接”工作;在2018年8月《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》中，再次強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的對接問題。針對近年來精準(zhǔn)脫貧實(shí)踐暴露出來的問題，“2019年中央1號文件”強(qiáng)調(diào)要“堅持現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全面排查解決影響‘兩不愁三保障’實(shí)現(xiàn)的突出問題，防止盲目拔高標(biāo)準(zhǔn)、吊高胃口，杜絕數(shù)字脫貧、虛假脫貧。”[20]尤其要集中注意力瞄準(zhǔn)那些制約深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，有目標(biāo)有針對性地逐一列出任務(wù)清單，采取對賬銷號的辦法逐項落實(shí)完成任務(wù)的責(zé)任主體和責(zé)任人。為此中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》和《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，國務(wù)院正式啟動對中西部22個省區(qū)的評估程序，規(guī)定要把評估結(jié)果作為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部個人，年度履職陳述、業(yè)績考核和工作問責(zé)的重要依據(jù)。為加大對脫貧績效的監(jiān)測、監(jiān)控和監(jiān)督，建立了驗收貧困治理成效的第三方評估機(jī)制，全面展開對“扶貧滿意度”的調(diào)查，依法保障貧困群體在2020年徹底拔掉窮根。這種建立在最基層民主基礎(chǔ)上的績效評估機(jī)制，在本質(zhì)上就是依法動員各方力量參與基層社會治理過程，既有利于充分表達(dá)當(dāng)?shù)鼐用裾鎸?shí)的利益訴求，又有利于中央政府了解民族地區(qū)貧困治理的真實(shí)效果。實(shí)事求是地說，構(gòu)建適合民族地區(qū)實(shí)際情況的“反貧困”治理體系，是執(zhí)政黨創(chuàng)建的一項不同于西方民主形式的中國基層民主的新成果[21]。構(gòu)建民族地區(qū)貧困治理體系，必須以“興邊富民”為抓手，全面推進(jìn)《興邊富民行動“十三五”規(guī)劃》的落實(shí)，繼續(xù)把興邊富民、安邊固邊、固邊強(qiáng)邊的任務(wù)落到實(shí)處，促使國家邊疆治理和民族地區(qū)反貧困治理協(xié)同推進(jìn)。民族地區(qū)貧困治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，構(gòu)建一個適應(yīng)民族地區(qū)鄉(xiāng)村實(shí)際情況的自治、法治和德治“三治合一”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村綜合治理體系，為新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，提供一個堅實(shí)的社會基礎(chǔ)和善治新境界。要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會振興，還必須高度重視民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展，著力抓好“教育扶貧”工程。需要在普遍提升“12年義務(wù)教育”水平的同時，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，建立完備職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)體系，幫助農(nóng)民掌握一兩門管用的實(shí)用技術(shù)抑或經(jīng)營能力。教育脫貧既是在本質(zhì)上阻斷鄉(xiāng)村世代貧困代際傳遞，從根子上消除貧困穩(wěn)定性的根本導(dǎo)向，也是依法推進(jìn)“鄉(xiāng)村治理”實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”的重要路徑。

構(gòu)建民族地區(qū)社會治理體系。民族地區(qū)農(nóng)村基層社會治理，對于推進(jìn)新時代農(nóng)村基層社會自治、鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村現(xiàn)代化具有非常重要的意義。自1950年肇始，國家政治力量迅速下沉，“五四憲法”把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)確立為“農(nóng)村基層政權(quán)”，打破了自秦漢王朝以來一直沿襲的“皇權(quán)不下縣”“縣政鄉(xiāng)治”的慣例。隨著1982年農(nóng)村“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的推行，農(nóng)民獲得了“土地承包經(jīng)營權(quán)”，變成了擁有一定自主權(quán)的相對獨(dú)立的利益主體，擺脫了人民公社高度控制的人身依附狀況。農(nóng)村自治的基本單元由原來的“生產(chǎn)大隊”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;自然村”，政府對農(nóng)村和農(nóng)民的“管理”變成了“治理”。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要組成部分，中國是一個由56個民族組成的統(tǒng)一的多民族國家，至今仍然有6億多人口生活在農(nóng)村，因而鄉(xiāng)村治理始終處于國家治理體系的重要位置。村莊自古以來就是一種制度與秩序的裝置，是一個由世代居住在這里的人群共同生活而形成的社會單元，利益相關(guān)者一般都通過制度規(guī)范、相互作用與行為關(guān)系來影響社會秩序。“八二憲法”首次將這種以自然村為基本社會單元的“村民委員會”，依法定性為“基層群眾性自治組織”。打破了國家與社會之間的相對隔閡，即通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)來改造和治理鄉(xiāng)村社會。1998年國家正式頒布實(shí)施《村民委員會組織法》，取消了“村委會一般設(shè)在自然村”的規(guī)定，重新把村民自治組織的基本單元，由“自然村”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;行政村”。2010年10月28日第十一屆全國人大常委會第十七次會議，對《村民委員會組織法》進(jìn)行了系統(tǒng)修訂，在第2條中明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”[22]。但是由于基層政權(quán)與基層自治組織之間缺乏明確的法律規(guī)范，致使近年來村民委員會過多的依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村治行為不適當(dāng)?shù)呐c鄉(xiāng)政行為“合流”，實(shí)質(zhì)上干擾了村民自治作用的發(fā)揮，法律規(guī)定的以行政村為基本單元的村民自治組織，實(shí)質(zhì)上很難促進(jìn)村民自治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為此，中共中央在《實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，強(qiáng)調(diào)在下一個階段要推動村黨支部書記通過選舉擔(dān)任村委會主任;重新開展在自然村層面探索村民自治的實(shí)踐，得到了中共中央和國務(wù)院的關(guān)注和肯定。譬如，自2014—2017年每年的“中央1號文件”，都強(qiáng)調(diào)和積極主張這個問題;2016年10月1日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳，還在《<關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案>的通知》中，專門就相關(guān)問題的落實(shí)做出具體安排;2018年“中央1號文件”重申要“探索以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)”;2019年“中央1號文件”突出強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化村級組織服務(wù)功能”，“規(guī)范村級組織協(xié)助政府工作事項，防止隨意增加村級組織工作負(fù)擔(dān)。”[23]自中共十九大以來，黨中央和國務(wù)院一直強(qiáng)調(diào)“國家治理重心向農(nóng)村基層下移”，體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院對村民自治、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的高度重視。在構(gòu)建民族地區(qū)社會治理體系的過程中，一定要強(qiáng)化基層政府對農(nóng)村綜合治理的主導(dǎo)作用，完善以村民代表會議為核心的村民自治運(yùn)行機(jī)制，將村務(wù)決策權(quán)放寬到村民代表會議上，促使村民代表會議成為基層村民自治的決策平臺。中共十九大報告首次把自治、法治和德治相結(jié)合，運(yùn)用到鄉(xiāng)村治理體系和基層社會治理的模式創(chuàng)新之中。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中，突出強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約在基層社區(qū)治理中的作用。要求在基層社區(qū)治理體系和治理結(jié)構(gòu)中，融入自治、法治和德治的具體內(nèi)容，落實(shí)自治、法治和德治模式的不同定位和主體責(zé)任，推動法治為自治和德治的服務(wù)功能。民族地區(qū)進(jìn)入新時代之后，社會主要矛盾的內(nèi)容發(fā)生了深刻變化，人民群眾對美好生活的向往和追求，客觀上對政府的公共服務(wù)提出了更高更新的要求。滿足人們對美好生活的向往和追求，說到底就是政府必須為人民群眾提供足夠的高質(zhì)量公共服務(wù)，讓所有生活和居住在民族地區(qū)的居民，真實(shí)地感受到比過去有更多的獲得感和幸福感。要進(jìn)一步完善適合民族地區(qū)農(nóng)村社會實(shí)際的政府治理體系，徹底糾正和終止“過度行政化”錯誤傾向，轉(zhuǎn)變政府職能，指導(dǎo)村民委員會由“協(xié)助政府完成政務(wù)”，轉(zhuǎn)變到“開展群眾自治”上面來，回歸村民委員會的自治本位。基層政府要借鑒和運(yùn)用浙江省“楓橋經(jīng)驗”，基層群眾的事情由群眾自己決定，推行民事民議、民事民管、民事民辦的治理模式。民族自治地方的立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，及時出臺農(nóng)村社區(qū)治理的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，盡快形成以“自治為基、法治為本、德治先行”的農(nóng)村基層社會治理新格局。

構(gòu)建民族地區(qū)公共服務(wù)體系。判斷一種社會制度的優(yōu)劣，關(guān)鍵要看這個制度是為誰制定、為誰謀利、為誰服務(wù)的。只有堅持以人民利益為中心，以最廣大人民的根本利益為價值取向的制度，才能夠獲得人民群眾的認(rèn)同和支持。中共十九大報告提出，要依法保障群眾的基本生活需求，不斷完善政府的公共服務(wù)體系，滿足人民日益增長的對美好生活的向往和追求。對于以民族地區(qū)為主體的所有特困群體，政府將通過統(tǒng)一實(shí)施兜底保障和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化予以解決�？梢哉f這是執(zhí)政黨和中央政府最大的關(guān)注民生，也是對以人民利益為中心最好的實(shí)踐回應(yīng)。在“十二五規(guī)劃”“十三五規(guī)劃”期間，我國制定并實(shí)施了兩部國家級“基本公共服務(wù)規(guī)劃”，覆蓋全體民眾的“基本公共服務(wù)制度體系”已基本建成，屬于國家承擔(dān)的“基本公共服務(wù)清單項目”也已全面落實(shí)，保障能力和群眾的滿意度不斷攀升。但是自進(jìn)入中國特色社會主義新時代以來，在政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化方面，仍然存在著諸多發(fā)展不充分、公共服務(wù)供給能力不足、公共服務(wù)質(zhì)量參差不齊、公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)的問題。2018年7月6日中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》。明確提出要建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為人民群眾提供比較充裕的和優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，是各級人民政府的重要職責(zé)。國家之所以要建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，就是要以標(biāo)準(zhǔn)化手段優(yōu)化資源配置、規(guī)范服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量，依法明晰中央與地方提供基本公共服務(wù)的質(zhì)量水平和支出責(zé)任，通過“國家預(yù)算法”等法律法規(guī)的保障執(zhí)行，以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、普惠化和便捷化。構(gòu)建民族地區(qū)基本公共服務(wù)體系和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)體系的基本原則，是充分考慮民族地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性和財政的實(shí)際承受能力，既要量力而行又要盡力而為，不作出任何脫離實(shí)際情況的“福利承諾”，始終做到地方政府“兜住底線、保障基本”。在任何時候和任何情況下，都要突出政府在基本公共服務(wù)供給保障中的主體地位，推動基本公共服務(wù)提供主體多元化、提供服務(wù)方式多樣化。民族自治地方立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)，要按照《指導(dǎo)意見》的具體要求，把基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)與本地實(shí)際相結(jié)合，制定出符合本地區(qū)實(shí)際情況的基本公共服務(wù)實(shí)施細(xì)則。尤其要從國家、行業(yè)、地方、基層服務(wù)機(jī)構(gòu)4個層面，著力構(gòu)建具有地方特色的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的總體框架，力爭到“十四五規(guī)劃”末期，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化理念融入政府治理范疇，標(biāo)準(zhǔn)化手段在民族地區(qū)廣大農(nóng)村普及使用，建立起科學(xué)適用、銜接配套的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系;到2035年的時候?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的遠(yuǎn)期目標(biāo)，即基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)[24]。隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和東西部人口大流動，城市少數(shù)民族流動人口已經(jīng)超過3000萬，愈來愈多的少數(shù)民族人口聚集到少數(shù)民族地區(qū)的城市工作和生活。因此，民族地區(qū)公共服務(wù)體系除了基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系之外，還必須加強(qiáng)和完善城市少數(shù)民族流動人口管理和服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)少數(shù)民族流動人口管理與服務(wù)走上法治軌道，營造一個和諧的民族大團(tuán)結(jié)環(huán)境，提升城市治理能力和均等化服務(wù)水平。

構(gòu)建民族地區(qū)社會誠信體系。在中華民族優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化體系中，盡管“諸子百家”學(xué)說各異，但是在推崇和倡導(dǎo)“誠信為本”上卻高度一致，無不視誠信為人格修養(yǎng)的基本內(nèi)涵�？梢哉f我國歷朝歷代，都把誠信置于天道人性至高無上的位置，注重對誠信精神的弘揚(yáng)、傳承和培育，守法誠信成為中華民族獨(dú)特的思想理念和道德規(guī)范。在中國特色社會主義新時代，誠信不僅要成為人們彼此交往、共同生活的基本通則之一，而且已成為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容之一。社會是由人們之間彼此交往活動構(gòu)成的，誠信是維系人們交往活動須臾不可缺少的的紐帶。沒有抑或缺失社會誠信，則人無以立身、國無以立本。所以，無論對于一個國家、一個地區(qū)乃至一個人來說，只有彼此誠實(shí)守信、忠于職守、履諾踐約，方能形成彼此之間的相互信任、團(tuán)結(jié)合作和共存共生的關(guān)系。同樣道理，誠信也是民族地區(qū)社會關(guān)系系統(tǒng)運(yùn)行的生命線，它不僅涉及到經(jīng)濟(jì)、政治和文化等各項事業(yè)的繁榮發(fā)展，而且直接關(guān)系到民族地區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活，能否實(shí)現(xiàn)安定團(tuán)結(jié)、和睦相處、社會穩(wěn)定和幸福安康，社會誠信體系通常與現(xiàn)實(shí)國情和人們的價值追求相適應(yīng)。處在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)上，民族自治地方必須在堅持執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的同時，充分發(fā)揮政府在構(gòu)建社會誠信體系中的主導(dǎo)作用。政府自身的誠信是社會誠信建設(shè)的重中之重，各級政府機(jī)關(guān)及其工作人員必須率先垂范，遵守法律法規(guī)、社會道德和公序良俗，自覺地成為社會誠信的楷模和誠信風(fēng)尚的引領(lǐng)者。要加快推進(jìn)民族地區(qū)社會誠信建設(shè)，就必須強(qiáng)化社會成員在誠信方面的道德自律，要在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行社會誠信教育和誠信精神培育，尤其要把社會誠信教育貫穿到家庭教育、學(xué)校教育以及其他社會教育活動過程中，通過教育的方式、示范的作用和榜樣的帶動，把誠信精神內(nèi)化到社會成員的人格結(jié)構(gòu)之中，促使誠信行為成為社會成員的行為自覺，形成人人崇尚誠信自律的良好社會風(fēng)尚。民族地區(qū)尤其要把社會誠信建設(shè)與法治建設(shè)結(jié)合起來，維護(hù)社會誠信不僅需要完善健全法律法規(guī)制度，而且必要的監(jiān)管機(jī)制是維護(hù)社會誠信的重器[25]。民族地區(qū)在“十三五規(guī)劃”期間，要抓緊構(gòu)建覆蓋全社會的社會征信系統(tǒng)，完善守法誠信的褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，要依法通過法治方式和法治手段，對失信行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁、行政處罰和司法懲處，讓失信行為付出應(yīng)有的代價，讓道德敗壞者受到應(yīng)有的法律懲處，始終做到在誠信創(chuàng)建過程中賞罰分明，使所有的社會成員不敢失信、不能失信。大量的鮮活實(shí)踐證明，凡是監(jiān)督機(jī)制落實(shí)到位的地方，社會誠信的狀況就比較好，反之則誠信缺失現(xiàn)象蔓延。中華文化源遠(yuǎn)流長、燦爛輝煌，是56個民族人民的共同血脈和精神家園。文化自信是社會誠信體系構(gòu)建的堅實(shí)基礎(chǔ)，優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化能夠為社會誠信提供智慧和道義支撐，它具有“內(nèi)化于心、外化于行”的功能作用。因此，民族地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)、社會組織和社會成員，都要自覺地堅持以文化自信促進(jìn)社會誠信，以社會誠信促進(jìn)社會互信和創(chuàng)新社會治理，實(shí)現(xiàn)從整體上提升民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的活力和實(shí)力。

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(資料來源于中國新聞網(wǎng)、國家發(fā)改委中宏網(wǎng))