實踐中行政非訴執(zhí)行現(xiàn)存法律問題
2020-12-14 15:30:50 來源：中新河南網(wǎng) 責任編輯：大紅
文/王倩
行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督,是指檢察機關依法對法院行政非訴執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督,包括法院對行政機關申請強制執(zhí)行的受理、審查、裁定和實施的“全流程”監(jiān)督。當前,一些行政機關非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題較為突出。此時加強行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督,既能監(jiān)督法院公正司法,又能促進依法行政,還能維護行政相對人的合法權(quán)益,具有十分重要的意義。因此,挖掘行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督潛力,是檢察機關全面履行法律監(jiān)督職能、做實行政檢察工作的新方向和突破口。
行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督,是指檢察機關依法對法院行政非訴執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督,包括法院對行政機關申請強制執(zhí)行的受理、審查、裁定和實施的“全流程”監(jiān)督。當前,一些行政機關非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問題較為突出。此時加強行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督,既能監(jiān)督法院公正司法,又能促進依法行政,還能維護行政相對人的合法權(quán)益,具有十分重要的意義。因此,挖掘行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督潛力,是檢察機關全面履行法律監(jiān)督職能、做實行政檢察工作的新方向和突破口。
一、行政非訴執(zhí)行法律依據(jù)
根據(jù)《行政強制法》第十三條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律設定，法律沒有規(guī)定行政機關強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執(zhí)行。“行政強制執(zhí)行”的概念產(chǎn)生于行政法中因要實現(xiàn)某種行政目的,規(guī)定公民、法人和其他組織應當履行公法義務,如金錢給付義務、作為或不作為義務,而對不履行相應義務的行政相對人,行政機關或其他機關應擁有督促這種義務履行的能力。
“行政非訴執(zhí)行”與“行政機關強制執(zhí)行”同屬“行政強制執(zhí)行”的范疇,是“行政強制執(zhí)行”的下位概念:前者是指行政相對人對行政行為在法定期間內(nèi)不提起行政復議或行政訴訟,又不履行的,沒有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以向法院申請強制執(zhí)行;后者則是指在上述情況下,有強制執(zhí)行權(quán)的行政機關可以自行強制執(zhí)行。目前,只有城鄉(xiāng)規(guī)劃法、稅收征收管理法、海關法等少數(shù)法律規(guī)定行政機關有直接的強制執(zhí)行權(quán)。也就是說,大多數(shù)行政機關就沒有直接強制執(zhí)行權(quán)對其作出行政行為的強制執(zhí)行需要向法院申請,由法院裁定是否準予執(zhí)行，如國土部門、環(huán)保部門等。
二、行政非訴執(zhí)行的理論基礎
行政非訴執(zhí)行理論中較大分歧在于,行政非訴執(zhí)行權(quán)到底是司法權(quán)還是行政權(quán)。
從比較制度來看,普通法系國家將行政強制執(zhí)行權(quán)看成是司法權(quán)的一部分,大陸法系國家將行政強制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的一部分。實際案件中主要爭議點在行政非訴執(zhí)行的執(zhí)行方式是“裁執(zhí)合一”還是“裁執(zhí)分離”,即行政非訴執(zhí)行案件經(jīng)法院裁定準予強制執(zhí)行后,是由法院一并實施執(zhí)行,還是由申請的行政機關組織實施。從法理上,行政非訴執(zhí)行的審查裁定權(quán)與實施權(quán)可以分離,“裁執(zhí)分離”具有分權(quán)制衡、能動司法的理論基礎和兼具公正、效率的價值優(yōu)勢。最高人民法院在行政強制法頒布后作了諸多努力：如2011年《關于堅決防止土地征收、房屋拆遷強制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》首次明確積極探索“裁執(zhí)分離”即由法院審查、政府組織實施的模式；2012年《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》進一步明確了“一般由作出征收決定的市縣人民政府組織實施”的基本原則；2014年《關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規(guī)范司法行為積極推進“裁執(zhí)分離”的通知》又將“裁執(zhí)分離”適用范圍擴大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除等非訴案件和訴訟案件。這實際把財產(chǎn)性執(zhí)行與其他行為義務分開來執(zhí)行的，如罰款由法院直接執(zhí)行，強制拆遷、退耕還林、清場復墾等義務行為法院肯定后由行政部門執(zhí)行到位。
三、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督策略
面對行政非訴執(zhí)行的現(xiàn)實困境和難題,行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督同樣面臨法律依據(jù)不足、監(jiān)督手段缺少剛性等方面的問題。檢察機關要始終踐行以人民為中心發(fā)展思想,將國土資源等領域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督作為推動公正司法和依法行政、助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。
堅持黨的領導，增強大局意識。結(jié)合中心工作，增強政治自覺、法治自覺和檢察自覺,圍繞打好“三大攻堅戰(zhàn)”、民營企業(yè)發(fā)展等黨和國家中心工作,聚焦人民群眾關心關注的熱點焦點問題和社會治理的重點難點問題,找準結(jié)合點和著力點,主動向黨委、政府報告工作,積極爭取支持,在服務大局中發(fā)揮好行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的職能作用。
把握關鍵環(huán)節(jié)，突出工作重點。恪守行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督邊界,針對法院的執(zhí)行活動,重點審查監(jiān)督在立案受理環(huán)節(jié)是否存在應立案受理而不受理、在審查裁定環(huán)節(jié)是否存在應準予執(zhí)行而不準予、在執(zhí)行實施環(huán)節(jié)是否怠于采取執(zhí)行措施或違法終結(jié)執(zhí)行等情形,依法提出糾正違法檢察建議。同時,注意審查發(fā)現(xiàn)國土部門在行政執(zhí)法方面是否存在普遍性、傾向性違法問題或有其他重大隱患,依法提出社會治理檢察建議。（作者系濮陽市華龍區(qū)檢察院王倩）
